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[11]不过，对这一可能对我国政府信息公开制度产生重大影响的概念，制定法层面并无明确、具体的规则表达。

那么，目前所欲证成的是一个权利束、权能还是一个独立的权利？一种权利对应的义务是什么？主体上是对应着国家公权力还是其他私主体？具体行为上表现为作为还是不作为？这种新型权利与其他法律既有或应当保护的权利之间是否存在冲突？赋予主体该权利与对应的义务之间配比是否合乎正义？这些问题在很多新型权利的研究中并未得到很好的回答，甚至未曾见到只言片语。可是作为一种应受法律保护的利益，其是否足当被称为权利是值得研究的，至少在技术上，所谓的新型权利到底是一个权利束还是某权利的一个权能，应予辨析。

而对于因计划生育政策而丧失生育二胎资格如今已过育龄的公民，谁来保障所谓的代际生育平等权，救济手段是什么？葛先园博士认为应采取物质优先原则，像剥夺公民财产那样补偿或赔偿公民的损失{11}，可是能否实现颇具疑问。当然，权利束、权利、权能的准确界分不是一件容易的事，涉及权利标准的确定。{2}24若从学理上认为，这样的权利束属于经济法而不属于民事权利，将新型权利的研究目标定位为学科划分而非法律确认，似乎将新型权利研究的意义打了一定的折扣。有些所谓的新型权利实际上是权利的集合，或称权利束。{10}7而现有新型权利的研究中，却极少有人探讨其所证成的权利对应的义务是什么。

{9}119这又回到了经典的法律与道德的关系问题，新型权利的研究应当从公德中发现一些道德上的权利应被法律所确认，继而论证这种应然的合理性。遗憾的是，法律是道德标准的底线这句话被一些新型权利的研究者有意无意地忽略了，很多新型权利的研究完全无视权利所具有的道德基础，不去发现法律与道德之间的关联，而停留在为了证明而证明的阶段，陷入了创造新型权利的泥沼。比如，第一项职权中的会期显然不包括规划计划，而拟定会议议程草案，也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排，不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划计划。

特别重要的是，人大引领推动改革的任何立法，都应当凝聚反映改革共识，守住宪法和根本政治制度的底线，这是人大主导立法应当遵循的重大政治原则和法治原则。如果这样，很大程度上的集权和效率，必将成为人大在立法中的重要特征。作为动词的主导，是指决定并引导事物向某方面发展，而作为名词的主导，是指起主导作用的事物。但稍一推敲即可发现，这些认识显然存在问题。

从道理上讲，谁提案、谁起草，应当站得住，可以说，起草本身就是提案主体的一项职权。当然，人大的代表团或者代表和常委会委员联名提出改革的立法议案，一般不存在这个问题，因为他们的提案往往是分散的、自发的。

[27]从四中全会决定和习近平的说明可以看出，发挥人大主导作用有几个目的：一是要防止立法中的部门争利益。为证明人大在这方面发挥主导作用的必要性和已经取得的成功经验，全国人大机关的《中国人大》杂志，在立法法通过后还专门登载了一篇文章，将全国人大常委会法工委牵头组织起草民法总则，作为人大主导立法的成功案例加以宣传报道。所以，法院不能在案件审理之前就由院长、庭长或者审判委员会等主体预先形成裁判的结果，并由这些主体实行审判主导。但如果委员长会议可以统筹安排规划计划，它就不仅是规划计划的制定者，也是统筹安排的落实者了，委员长会议这样行使职权是否合适？能等同于全国人大常委会行使职权吗？ 现在，我们习惯于把委员长会议通过的立法规划计划，当作常委会的立法规划计划，把委员长会议通过立法规划计划发挥主导作用说成是常委会在发挥主导作用，这些似是而非的看法说法做法，可能不仅仅是一个不准确的问题，还涉及一个常委会和委员长会议实际上的地位高低和职权大小的问题，应当引起有关方面的高度重视。

建立健全体制机制，充分发挥专门委员会和常委会工作机构在立法中的积极作用，为人大主导立法创造条件，是必要的，但应当避免将这种积极作用的发挥等同于人大主导立法。比如，立法法规定，常委会工作机构按照常委会的要求，督促立法规划计划的落实。但理论和实践中经常会出现一些尖锐的问题。所以，综合性、全局性、基础性的标准条件很难说清楚。

四中全会决定和十九大报告的精神，以及立法法的相关规定，不仅是立法工作中的一个新命题，也是人民代表大会制度政治体制中的一个新命题，需要全面准确地理解和执行。强调人大代表民意无可厚非，但不能给人一个误识，把人大想成民意的独占机关和垄断机关。

不宜将委员长会议、专门委员会和常委会工作机构在立法中发挥作用等同于人大主导立法，这些主体行使职权的边界，需要研究规范。当然，我们知道，人大及其常委会作为一个合议机构不可能去具体地组织协调，甚至委员长会议也不会去组织协调，真正组织协调的往往是人大及其常委会的领导人个人甚至是常委会工作机构的负责人。

[34] 参见《中华人民共和国立法法》，法律出版社2015年版，第56-57页。比如，专门委员会提出法律案的道理是什么，专门委员会在调查研究、收集意见和提出法律议案之间，更应当把工作重点放在哪里？比如，某专门委员会拟定一项议案，是不是意味着此议案就一定要由该专门委员会提出？拟定议案和提出议案是什么关系？再比如，专门委员会提出的议案是不是应当有所侧重，结合专门委员会设立的初衷，它主要应当提出立法方面的议案还是监督方面的议案？等等。而人大及其常委会是国家权力机关，除了由它们的组成人员进行表决形成意志之外，依照宪法法律规定，又没有任何一个组织和个人可以将自己的意志强加于它们，那么，在这样的合议机关中，如果没有进行表决，所谓立法的主导意见又从何而来？而没有主导意见，合议机关又谈何主导立法呢？ 第三，人大及其常委会在立法的哪些环节能发挥主导作用？2015年9月上旬，张德江委员长在广东调研强调发挥人大立法主导作用时，要求人大及其常委会把握立项、起草、审议等关键环节，形成立法工作合力，[35]也即人大及其常委会要在立法的关键环节发挥主导作用，强调的是关键环节。[26] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月24日。比如，第二项职权中对有关主体提出的议案决定交专门委员会审议或者提请常委会审议的内容，主要还是程序安排性质的，可能带有一定的规划计划的性质，但这个规划计划仍然是被动的、等米下锅、难以预测的，甚至不能说是规划计划，因为议案的动议权在提案主体手里，委员长会议不能对它进行规划计划。[6] 参见王晨：《在新起点上切实加强和改进立法工作》，载《中国人大》2014年第19期。

[2] 窦树华主编：《全国人民代表大会年鉴2012年卷》，中国民主法制出版社2013年版，第195-196页 [3] 窦树华主编：《全国人民代表大会年鉴2013年卷》，中国民主法制出版社2013年版，第139页。[21]从李建国的这个阐述可以看出，发挥人大主导作的背景是，在法律体系形成之后，多数立法综合性强，涉及多方利益关系以及多部门的工作和体制机制。

如果有组织起草法律法规草案的条件资源，就转过来帮助代表委员起草，由代表委员依法行使提案权，不就很好吗？ * 刘松山，华东政法大学法律学院教授。[15]但他2016年在地方立法研讨会上介绍和肯定的一些地方主导经验，是否符合自己前一年讲话的要求，可能就会引起议论。

人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。其中，需要各相关方面共同配合，实际暗指各相关方面（当然主要指的就是部门）难以配合或者不配合。

又如前述，专门委员会和常委会工作机构也是一个部门，也不可避免地有自己在立法中的利益，不要说专门委员会和常委会工作机构，即使是专家参与起草，也不可避免地会带有复杂的自身利益和部门利益倾向。与上述内容相联，还有一个信息值得注意：在2011年的地方立法研讨会上，李建国说：我们要按照中央要求，思考如何更好地发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。即使在看上去完全由人大说了算的立法审议环节，对人大主导立法的认识也不宜绝对化。但组织起草是一把双刃剑，对它所面临的复杂问题，应当有足够估计。

不可避免地受到各方利益的影响，实际主要暗指的也是部门利益的影响。现在，强调人大主导立法，实际有一个重要的理论假设和制度假设，认为人大是民意机关，代表人民意志，所以它应当主导立法。

从以上几个特点可以看出，如果把主导的语言含义用到国家机关行使职权的过程中，除了军事机关外，能够起主导作用的首先应当是行政机关，因为法律制定后，法律的规定就是行政活动的目标，行政机关的任务是引导和推动参与行政活动的各个主体向这一目标行进，在整个行政权的行使过程中发挥主导作用。充分发挥代表作用，以及专家学者在法律起草中的作用等。

这是不是容易给人一种错觉：真正以规划计划主导立法的是委员长会议而不是常委会？而立法法赋予委员长会议这一职权是否合适，恐怕需要讨论。比如，有的加强立项主导，努力改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动‘等米下锅转变为‘点菜上桌。

四是，委员长会议通过的方式是什么，并不明确，法律既没有规定委员长会议以审议和表决方式集体行使职权，也没有规定委员长会议实行其他的工作体制机制，但无论是集体行使职权还是以其他方式行使职权，委员长会议组成人员都是常委会组成人员的很少一部分，在一个投票完全平等的合议机关中，少数成员以缺乏法律规定的方式通过一项立法规划计划，再让绝大多数成员去执行，法理和制度依据是什么，就值得研究了。[33] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，新华社2014年10月24日。[12] 材料五：委员长会议通过的全国人大常委会2017年立法工作计划，在强调加强人大及其常委会立法工作组织协调后，要求把好立项关，科学合理安排立法进度，在起草、论证、协调、审议过程中，防止部门利益法律化和争权诿责现象，专门委员会和有关工作委员会要督促有关单位和地方制定配套法规，尊重代表主体地位，发挥代表作用。有的强化立法前评估，加强立项论证，坚持‘四个不立，即不是经济社会发展急需的不立，立法条件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法针对性不强、效果不理想的不立。

如果人大主导制定了引领推动改革的法律，但改革最终以失败告终，人大就会使自己陷于被动。第四，建议对人大主导立法究竟要解决什么问题、能够解决什么问题，以及可能带来的负面影响，进行深入研究。

[5]2014年9月，在第二十次全国地方立法研讨会上的讲话中，王晨再次强调了人大及其常委会在立法中的主导作用。第一个段落提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定，法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。

改革事业是在党的领导下奋力前行的，很多改革主张，特别是那些重大改革的主张，都是由党中央提出的，如果说要把这些改革主张上升为国家法律，实际的主导者是党中央。[28] 参见陈丽平：《全国人大常委会委员建议防止部门争权诿责部门利益法定化，充分发挥人大立法主导作用》，《法制日报》2015年2月12日。